跨区域共建开发区管理机制研究

跨区域共建开发区管理机制研究

—基于京津冀协同发展中的河北视角

跨区域共建开发区是在城市群工业化和城市化发展过程中，两个或多个有共建合作基础或意愿的园区，在产业政策和区域规划的指导下，在政府和市场双重推动下，为实现合作共赢、协调发展和促进产业梯度转移而开展的一种跨区域经济合作模式。

一、跨区域共建开发区对加快推进京津冀协同发展具有“四两拨千钧”的杠杆效应

跨区域共建开发区是带动区域经济协调发展实现开放共享的拉动引擎。纵观全国，由发达地区成熟园区和企业与其他地区及新兴园区之间开展产业合作，跨区域共建园区已成为带动区域协调发展的一个重要方式。考察江苏苏北地区，近些年来持续快速发展引人注目，一个重要原因就是江苏省开展开发区南北共建的结果，跨区域园区共建不仅给苏北带来了一批产业项目，同时对借鉴发达地区招商引资经验和先进管理理念，培育一批产业发展人才发挥了重要作用。

跨区域共建开发区是加快承接科技创新成果促进产业转型升级的重要载体。环顾京津冀，北京以打造具有全球影响力的科技创新中心和战略性新兴产业策源地为核心，引领着京津冀协同创新的节奏。截至2015年底，在京两院院士766人，约占全国的1/2。各类科研院所412家，位居全国首位。国家重点实验室120余家，国家工程技术研究中心近70家，分别约占全国的1/3和1/5。国家高新技术企业超过1.2万家，约占全国的1/6。创业投资和股权投资管理机构3800家，管理资金总量约1.6万亿元人民币。2015年，研究与试验发展(R&D)经费投入占北京地区生产总值的比重达到5.95%，居全球领先水平。京津冀共建开发区，形成以北京为核心进行创新研发，在津冀实现产业转化和出口的完整产业链，将加快促进三地创新链、产业链、资金链、政策链深度融合，建立健全区域创新体系，推动形成京津冀协同创新共同体，打造中国经济发展新的支撑带。

跨区域共建开发区是加快打造世界级城市群的加速器。审视河北，处在我国目前唯一一个以创新为导向的京津冀城市群中，转型升级使命艰巨。由于资源禀赋各异、产业基础不同，发展梯度有别，京津冀共建开发园区，可充分发挥北京研发、天津转化、河北配套的各自比较优势，实现产业互补发展的空间示范效应。由于相似系数较低，通过共建开发园区，北京可专注于产业链高端发展，在更高层次的国际市场竞争中放手拼搏，天津、河北可以分享北京的科技资源，加快产业转型升级，进一步推动工业化和城镇化进程，提高自身的发展水平与能力。由于发展落差明显，京津冀共建开发区，有利于在更大的空间尺度优化配置资源，产业错位发展，把三地比较优势转化为经济优势，促进三地以垂直分工的合作形式向以水平分工的合作形式转变，加深相互之间的经济依存和互动效应，形成发展合力，加快缩小河北与京津之间的发展差距，加快建设以首都为核心的世界级城市群，加快区域经济一体化进程，提高区域整体经济实力和国际竞争力。

二、河北省区域内跨区域开发区共建模式及存在的问题

河北省现有184个开发区，包括经开区150个、高新区30个、海关特殊监管区4个。京津冀协同发展上升为国家战略以来，根据京津冀协同发展规划中河北省“三区一基地”（全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区）的功能定位，抢抓京津产业加快向外布局和抱团转移的机遇，河北省各地结合当地资源禀赋，积极开展与京津合作共建园区，主动承接北京非首都功能疏解和产业转移，成效明显。依托北京（曹妃甸）协同发展试验区、北京新机场临空经济区、亦庄永清高新区、中关村海淀园秦皇岛分园、保定中关村创新中心等合作平台，促进京冀开发区协同发展、合作共建，打造京冀产业链协同开放示范区；依托高碑店经开区中德节能门窗产业园、沧州中欧产业园，打造中外合作产业示范园；包括多形式多领域引入PPP模式开发建设，联手打造开发区及“区中园”等，共建产业园区大大小小达40多家。

现行的跨区域开发区共建模式，就合作主体看，主要有5种：园区与企业、园区与政府、园区之间、政府与企业、政府与政府合作。其空间模式，主要有6种：

1.位移模式：生产企业或市场整体搬迁到河北。主要出于生产经营成本考虑，北京的一些企业或低端批发市场逐步向外整体迁移。如北京新发地农产品批发市场在保定建立河北高碑店新发地物流园区；北京大红门地区服装批发市场、动物园服装批发市场分别向保定的白沟大红门国际服装城、永清开发区国际服装城、固安大清河开发区国际商贸城转移。

2.总分模式：总部——制造基地、总院——服务基地、总校——分校等。特点是生产或服务的总部保留在北京，在河北的园区建立生产基地、后勤服务基地或分院、分校。如北汽集团在黄骅经济开发区建立的北汽集团华北（黄骅）汽车产业基地、北京现代在沧州经济开发区建立的北京现代汽车有限公司沧州工厂等，都是产业基地型园区。301医院在涿州松林店开发区建立的301后勤涿州基地，则是以医疗保健产业为特色的服务型基地。北京的大学在河北建立分院分校，使北京的教育资源与河北建立起总分关系。

3.孵化模式：科技创新——孵化基地——产业化基地。以北京的高科技园区和高等院校、科研单位为主，在河北省建立孵化基地、中试基地、生产基地。如中关村与秦皇岛经济技术开发区合作的中关村海淀园秦皇岛分园，是河北省对接京津的首个综合性高科技项目，涵盖软件、信息服务等。通过这种模式，北京的高科技园区和高等院校、科研单位将科技研发优势与河北的产业优势相结合，实现协同创新。

4.复制模式：北京的园区利用成功经验及有利资源在河北再造园区。北京的园区与河北省的市县以开发区为平台和载体，从中确定一定范围，开展产业园的长期互利合作。如北京亦庄经济技术开发区与河北永清经济开发区合作共建北京亦庄——永清高新区，按照“政府引导、协会主导、企业主体、市场运作、多方共赢”原则，开展跨区域、全产业链布局、集群发展合作，未来有望形成年总产值3000亿元、税收300亿元的园区，十年“再造一个新亦庄”。

5.飞地模式：按照“共建、共管、共享、共赢”原则，北京方面与河北的市县、园区合作，在河北的园区内建设“区中园”，并成为北京市的“飞地型”园区。如北京市经信委、食药监局与沧州渤海新区合作，在沧州临港经济技术开发区共建北京——沧州渤海新区生物医药产业园，一批医药企业集群入驻，北京企业保留“京籍”，在产业扶持资金及药品监管等方面，享受北京生物医药企业同等待遇，有关部门跨行政区域监管。

6.新城模式：创建北京优质功能疏解区和创业宜居生态卫星城。利用本身区位和生态优势，吸引北京战略性新兴产业和高端服务业，打造创业新城。如涞水县利用邻近北京、生态良好的优势，在开发区规划建设产业新城——京涞新城，主要引进北京战略合作者，发展电子信息、高端装备制造、航空航天科技以及物流商贸、旅游休闲、医疗养老等产业，打造千亿产值、百亿财政收入、聚集数十万人口的产业新城。

一些先期运行的共建开发区，或采取引入PPP的方式，或采取股份合作的方式，或采取股权投资的方式等，将产业、科技、市场、生态、政策等领域的资源一体化集中于特定的空间结点，不仅有效突破了市场分割和地方保护壁垒，还增强了京津冀三地相互之间的经济依存和互动效应，双方间的发展差距也在明显缩小。

但是，由于这些共建园区多是财政“分灶吃饭”的不同行政区合作，GDP如何统计，税收应如何上缴，合作双方如何实现利益共享，成为双方共同面临的突出问题。在这方面，河北省有关部门正在制定省内跨行政区域“飞地”项目税收收入分享办法，沧州、邢台等市在与先进地区园区合作共建的税收分成、成果共享机制也进行了积极的探索，而要真正破解这一难题，还需要京津冀省市层面和国家有关部门作出制度性安排。

调查发现，我省对跨区域共建开发区的管理亟待跟进。比如，按照“管委会+指挥部”的模式，京冀曹妃甸协同发展示范区党工委、管委会与北京市京冀曹妃甸协同发展示范区建设指挥部实行“一套人马、两块牌子、分别任命、共同管理”的运行模式。国务院已于2013年1月批准设立唐山市曹妃甸经济技术开发区，实行现行国家级经济技术开发区政策，但时至今年9月底，开发区的管理机构仍未组建。有关申批事项还不够通畅。

三、搞好跨区域共建开发区需加快完善体制机制

为更好地推进河北跨区域园区共建，下一步河北应着力加强以下几个方面的工作：

1、加强省市级政府的统筹协调。跨区域合作共建园区涉及各类主体，强化高层统筹协调很有必要。应建立京津冀三地共建园区省市级政府协调机制，依托协调机构，加强对共建园区产业发展规划的顶层设计、总体谋划、统筹协调和分类指导，在合作理念、合作模式和推进机制等方面进行探索创新，协调处理共建过程中的重大事项，使共建园区与其所在地开发区形成优势互补、协调发展格局，促进共建园区的快速、可持续发展。从目前情况看，我省各级政府对跨区域合作共建园区是重视的，也进行了一些有益的探索。根据京津冀协同发展规划中河北省“三区一基地”（全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区）的功能定位，全省各地开发区与北京市积极协作，取得了可喜成效。如，唐山曹妃甸（北京）协同发展示范区，吸引了众多京企和驻京央企的进驻；北京经济技术开发区与河北永清经济开发区合作共建北京亦庄·永清高新区，规划再造一个“新亦庄”；北京市有关方面与沧州临港经开区共建北京生物医药产业园，已有数十家生物医药企业集群入驻；北京中关村海淀园在秦皇岛经济技术开发区设立秦皇岛分园，目前科技孵化器和留创园项目活力十足，等等。这些探索还只是初步的，亟待从省市政府层面进一步加强统筹协调，就跨区域合作共建园区中的关键环节，如园区功能定位于产业发展方向和目标、园区开发模式与运营机制、招商与优惠政策支撑、渔区开发建设与投融资事宜、园区收益与分享、园区管理领导机构与推进计划目标等等，与京津两地政府共同沟通协商，使跨区域合作共建园区真正形成持续、健康发展的蓬勃势头。

 2、建立健全推进跨区域共建园区的长效机制。其中既包括区域合作对接协调机制，也包括共建园区内部各类机构的组织协调机制，确保给予合作主体最优惠的政策。建立和完善跨区域创新合作服务平台，全面了解和动态把握京津科技创新型企业、孵化器、科研院所等不同主体开展跨区域合作的需求，及时汇集并更新园区企业跨区域布局、科技成果异地转化等需求信息，实现与合作共建园区的及时对接。近期，应尽快组建唐山曹妃甸经济技术开发区管理机构，并在该区内设立港航管理机构。进一步明确赋予曹妃甸区享受原曹妃甸新区、曹妃甸工业区拥有的市级审批权限和曹妃甸区直接向省对口部门请示工作的权利，从而缩短审批时限，加快开发建设进程。

3、积极探索跨区域合作共建园区的利益分享机制。利益分享是跨区域合作共建园区的源动力，要打破统计中的属地原则，从政策层面研究跨区域园区下不同行政主体之间的GDP统计、税收等的分解，从顶层设计出发探析土地、资金、项目、GDP、税收等各环节的利益分享机制。对共建开发区内涉及跨省市的产业转移、科技成果落地、招商引资异地落户等项目，探索不同行政主体之间的税收分享和产值分计机制。积极争取国家支持，京津冀三地政府协商，制定共建园区的GDP分解核算方法。税收分成方面，在现行税收征收体制下，可加强与京津的沟通，协商税收共享模式，比如对共建园区入驻的京津高科技企业可探索短期内(3～5年)通过“异地开票”的方式，即入驻共建园区的京津高科技企业在当地缴纳增值税，在京津缴纳营业税、所得税，实现短期内两地在企业税收方面的共享。

4、以需求对接、分类引导为导向，创新共建合作模式。从我省不同区域的合作需求看，有的是基于园区产业招商的考虑，有的是基于园区产业升级和创新能力建设的动因，有的是基于园区品牌提升和服务提升的需要，等等。在对接合作方选择方面，要结合不同的需求，加强分类引导，探索创新适应不同需求的合作模式，有针对性地进行需求对接。河北省唐山市曹妃甸新兴产业园区与北京经济技术开发区产业技术创新联盟促进会（简称“北京亦庄联盟促进会”）、北京经济技术开发区区域合作协会围绕创新共建合作模式，就京冀园区共建，以及打造京津冀协同创新的产业共生链等相关问题进行了深层次对接，新兴产业园区成立后，北京亦庄联盟促进会将根据开发区总体发展导向，把联盟促进会平台中的发展成熟的产业、及其相关的知识体系植入到京冀园区的发展建设中，曹妃甸政府也将会对园区建设提供相应的配套后勤服务作为支撑，从而打造一个全方位的北京与河北的产业链互动共同体。这种共建合作模式，对不断深化合作内容、提升区域合作水平，具有很好的示范作用。

5、构建高效运营机制。充分发挥政府协调引导作用，以实体机构、市场化运作的方式具体推进，吸收有资本、有意愿、有能力的大型企业、科研院所、金融机构参与合作共建。积极探索建立与国际接轨的管理运行机制和人才管理体系，推行经营事务企业化和市场化、服务事务社会化。夯实共建园区信息化基础。加强信息基础设施建设，加快推进京津冀三地间企业信用信息数据库对接，完善社会信用体系信息共享。把现代信息技术应用到园区规划建设、管理运行、生产生活等各个方面，拓展信息化建设和应用范围。建立基于互联网的京津冀三地统一办税平台，实现资质互认、征管互助、信息互通等三地联合管理和服务。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分调动园区共建各市场主体的积极性，着力促进一批科技成果在园区加快转化，形成现实生产力，实现共赢发展。

6、对合作共建园区特事特办。如在共建园区中可实行按照招商到位资金一定比例奖励受托方的政策，在共管园中可实行合作双方按比例享受股权分红的政策，在托管园中可实行前期开发收益全部给受托方享受，后期收益则由合作双方按比例分享等政策。对共建园区国家认定的京津高新技术企业可开放政府采购市场。在进行政府采购时，同等条件下优先采购其自主创新产品。支持将当地服务业务优先委托给国家级高新技术企业。支持其将共建园区的规划、咨询、科技服务、法律、财会、审计、信息等服务业务优先委托给国家级高新技术企业，搭建共建园区内的企业服务供需平台，使京津优质服务资源与共建园区的企业服务需求实现有效对接。

7、鼓励支持与发达国家（地区）共建园区。鼓励省级以上开发区与其他区域或者企业采取合作共建、委托管理等方式，建设跨区域合作开发区或者产业合作联盟，拓展发展空间。支持开发区与发达国家（地区）园区、跨国公司合作，共建高端装备制造、生态环保、科技创新等国际合作园区。

作者：

张建国  中共河北省委政策研究室副主任

刘振洲  中共河北省委政策研究室人事处处长

唐金江  河北省商务厅开发区管理处处长  讲师

许  涛  河北省商务厅开发区管理处副处长 中级职称（北京大学经济学院博士后）