创新机制 推进事业单位分类改革

创新机制 推进事业单位分类改革 

在全国分类推进事业单位改革座谈会上，马凯国务委员指出，“要以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心，推进事业单位改革”。“创新体制机制是事业单位健康发展、公益事业发展壮大的关键，也是改革成功的重要标志”。事业单位的体制机制涉及的面很宽，这里主要讲创新机制的三个问题。　

　　一、事业单位的分类管理机制

　　事业单位改革以科学分类为基础，只有形成规范化的分类管理机制，才可为持续推进改革创造条件和前提，也才能形成不断将改革成果固化为提供公共服务的制度支撑与框架基础，因而建立健全分类管理的机制成为事业改革的基本战略。事业单位极其复杂，分类难度相当大，它的复杂和难度有几个方面：一是事业单位分类体系和标准是形成于计划经济时期，加上传统的事业体制政、事、企不分，难以体现市场经济条件下社会组织变迁趋势与实际分类状况。二是近30年的改革及实际管理中将部分可以企业化运行的单位和执行行政职能的机构纳入事业单位序列，导致事业单位体系十分庞杂。三是在社会转型、科技进步、组织变迁日益加快的当今，社会需求、组织职能、责权关系常常重叠交叉、漂移迅速，泾渭分明的组织界限已经难以确认，这对传统上同质化相对较高的公共部门冲击尤为明显。四是公益属性认定困难。分类改革的首要工作是通过分类将非公益性服务单位剥离出去，但作为分类核心概念的“公益性”这一概念本身缺乏明确的定义。这也在一定程度上增加了分类的难度。

　　由于上述原因，对于分类提出了很多的挑战。现在中央的文件已经有了一个明确的方向性、原则性意见。我们从战略角度来分析思考。

　　第一，明确分类框架。传统上，对事业单位分类主要是按所属行业、隶属关系、行政级别、经费来源等进行。近20年来，探索以社会功能(职能)作为对事业单位分类的重要标准，形成了新的分类思路，并进入改革试点，初步积累了一些经验。我们可以从组织宗旨、服务对象、活动领域三方面对从事公益服务事业单位确定基本分类框架：组织的宗旨不以营利为目的，通过提供服务实现社会公益目标；服务的对象为不特定多数人，即面向社会提供公益服务，而非服务个人或排他性团体。活动领域主要可以分成四类：(1)救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；(2)教育、科学、文化、卫生、体育事业；(3)环境保护、社会公共设施建设；(4)促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。

　　第二，细化组织分类。一是结合《事业单位登记管理暂行条例》关于事业单位的规定(国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织)，从组织宗旨(社会公益)将其与追求利润最大化的企业分开，从举办主体(国家)、产权性质(国有资产)将其与同样提供公益服务的民办非企业单位分开，从活动方式(持续性提供服务)将其与行使权力的政府机关分开。二是立足对现有事业单位范围不同的界定，以社会功能为基础，以公益性为核心，改变按照机构名称、经费来源、人员管理方式等分类方式方法。综合考虑各种因素，形成具体的分类体系。首先是要考虑社会功能和承担的责任，分成承担行政职能的、从事生产经营的、从事公益服务的三大类。现在中央文件就是这么确定的。三是还要结合行业特性、市场供求关系、经费补偿机制等因素，要根据职责任务、服务对象和资源配置方式情况，将公益服务这个占大头的事业单位进一步细分为两类：一类是承担义务教育基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利性的医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。

　　第三，形成分类管理机制。分类不是目标，是手段，关键是对于分类要形成一种科学的机制。该清理的清理，进行“瘦身”；该保留的保留，强化其公益服务的属性；该转为行政机关的逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；该转企的转企改制，注销事业单位法人，核销事业编制，进行国有资产产权登记和工商登记等将其转为企业。在这样一个分类原则的基础上，构建分类管理机制。经营类事业单位按照政企分开、政资分开的原则与现代企业制度要求，深化内部改革，形成适应市场、企业化的管理和运行机制；对于转为行政机构的单位，结合行政管理体制改革，进行职能剥离、机构调整；改革后，只有公益性单位保留在事业单位序列，同时不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。对公益性事业单位形成更细化、具体的管理制度与运行方式。公益一类单位的宗旨、业务范围和服务规范由国家确定并不得从事经营活动；公益二类单位的按照国家确定的公益目标和相关标准开展活动，在确保公益目标的前提下，可依据相关法律法规提供与主业相关的服务；同时,以强化公益属性为目标，在机构编制、人事管理、收入分配、职业年金、财政支持、税收政策、国有资产管理等方面进行具体规定，分类规范各类单位改革、管理与运行。

　　二、事业单位和政府的协调机制 

　　一是要理顺政事关系。政事关系是事业单位管理体制的核心，政事不分是制约事业单位改革发展和健全政府管理体制的主要障碍。但是，这个问题不能简单地来看。因为事业单位本身就是政府举办的公益机构，事业单位的职能是政府职能的延伸。所以政事分开与政企分开、政社分开有着很大的区别，决不能用政企分开的方法来搞政事分开。政事分开的重点是理顺公益服务运作中的决策和执行关系、提供公共产品与生产公共产品的关系。政府主要负责决策和提供一部分公共服务的职能。事业单位主要负责执行，是以专业化的运作方式来进行生产公共产品，以及直接提供公共服务。这样就可以通过合理划分功能，协调好公益服务的决策与执行、提供与生产的关系，来界定政事分开的基本概念。

　　二是要实施管办分离。鉴于事业单位管办关系的复杂性及人们对管办分离具体内涵尚存有不少争议，可以分层次实施管办分离。监管者与监管对象保持直接的联系，就容易使监管者被俘获。要实现有效的监管，必须管办分开。我们可以从政事关系的组织层面来思考针对管办分开的一些做法，可以通过包括像出版领域的局社分离、园林环卫的管养分离等政府管单位办的改革来推进。还要从政府职能的角度，实施管办分开，将包括制定政策、行业规则、标准规范和监督指导这些职责与出资人举办事业单位所有者的职能分开。同时要积极探索管办分离的多样化的有效实现方式，结合各地的探索实践，解决好分离出来的职能由谁承接和怎样承接的问题。

　　三是要整合监管体系。现在管理事业单位有很多机构，按照有的地方探索完全整合到一个机构进行监管，可能也有一定的难度，可以继续进行探索。但是比较可行的是建立一种由主管机关全面负责、全面监管这样一种监管的体制，可能和现在的状况更比较容易对接，同时可以解决进一步加强监管的问题。

　　四是要强化社会监督。以形成合作型政社关系为基础，将社会监督作为政府监管的助手和基础，建立政府监管与社会监督良性互动、高效联动机制，形成监管主体多元化、监管内容全方位、监管方式多样化的公益事业监管体系。

　　三、事业单位的治理与运行机制

　　一是建立法人治理机制。这是转变政府职能、创新事业单位机制的重要内容和实现管办分离的重要途径，是健全治理体系、落实治理载体的重要内容。严格意义上讲，事业单位并无人格化的所有者代表，这种所有者代表缺位的状态成为以往有的事业单位异化为“内部人控制”的制度原因。因此，形成多元治理机制、发挥多元治理作用对于改善事业单位的治理能力显得更为重要。事业单位多样化及治理模式的选择，要根据不同事业单位的特点与功能来确定。

　　二是强化激励保障机制。健全和强化激励保障机制是事业单位改革的关键。“改到难处是人员”，“改革就是涨工资”，这两种现象是有的试点地方遇到的突出问题。推进事业单位人事制度的改革，必须与建立和完善激励保障机制结合起来。建议尽快出台《事业单位人事管理条例》，明确“事业人”的公职性质。转换用人机制，完善分配制度，构建符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的收入分配机制。健全社会保障制度，理顺事业单位保障体系与待遇水平与企业同类人员的平衡关系。适时出台公务员养老保险制度改革政策，在全社会形成基础制度统一、公平的取向和预期。

　　三是建立多元供给机制。在从“总体性社会”向国家、市场、公民社会三元社会结构转型过程中，政府要发挥公共服务的主导作用。这些作用主要表现为明确政策目标、加强宏观调控和强化政府支持。与此同时，要建立多元提供公共服务的机制，鼓励社会力量兴办公益事业。这就需要落实参与提供公共服务的机构的“国民待遇”，创造良好公共服务市场环境。要充分发挥市场机制作用，形成公益服务“差序格局”，针对不同的公益服务包含的公共性不等的情况，以及不同社会群体服务需求偏好存在差异的情况，设计不同类型的监管机制。政府主要提供基本公共服务，市场机制可以在发展文化娱乐、科技服务、体育休闲和健康保健等公益服务相关产业发挥积极作用。